從宏觀政策環境看，文件成文時正值國內經濟面臨下行壓力，中央頻繁推出穩增長措施。5月至8月間，國務院連續出臺穩經濟一攬子舉措并加派督導組穩住大盤。在這一背景下，若過早發布強化碳市場約束的文件，可能對高耗能行業形成負面預期，加重企業擔憂。因此，中央選擇暫緩發布，待穩增長政策逐步落地、經濟趨于企穩后再公布，體現出“先穩經濟、再推轉型”的戰略考量。

這也說明，高層在推進“雙碳”目標時并未采取“一刀切”，而是強調在保障經濟平穩運行的前提下擇機推進綠色改革。8月末公布意見，既是對國內經濟大環境的呼應，也是對政策效果的把握，釋放出“穩增長與綠色轉型并行不悖”的信號。

此次延遲發布還與全國碳市場的擴圍與履約進度緊密相連。2025年3月，生態環境部宣布碳市場首次擴圍，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大高排放行業納入管理，新增約1500家重點排放單位，全國碳市場覆蓋排放量占比提升至六成以上。根據既定時間表：

• 8月底前完成新納入行業2024年度排放報告核查；

• 9月至10月進行配額核定與發放；

• 12月底前完成首次配額清繳履約。

8月25日文件對外發布，恰好處于擴圍行業核查即將完成、配額發放和履約臨近的關鍵期。此時公布意見，既是對地方和企業的“動員令”，也是對年底履約大考的“強力督促”。文件特別要求地方黨委政府加強監督管理，確保按時足額履約。這種時機選擇，明顯服務于碳市場擴圍的實際節奏，起到“臨門一腳”的推動作用。

此外，2025年7月也是全國碳市場運行滿四周年的節點。經歷了發電行業三個履約周期，履約率穩定在99%以上，市場制度逐漸成熟。在這一基礎上擴圍行業、并在四周年之際公布頂層設計文件，凸顯了“總結經驗、乘勢而上”的政治邏輯。

延遲發布同樣與國內重大節點密切相關。2024年三中全會已為深化改革定調，明確提出要完善碳排放權交易制度。隨后召開的中央經濟工作會議則首次將“推動全國碳市場建設”列為年度重點任務，強調要穩步擴大行業覆蓋范圍。2025年《政府工作報告》再次提出將鋼鐵、水泥、電解鋁納入碳市場。這一系列表態都為文件出臺作了政策鋪墊。

因此，意見雖在5月成文，但選擇在8月底公開，既是對前期會議精神的延續，也是為即將召開的四中全會和年底經濟工作會議預熱綠色低碳議題。它讓地方政府和企業在制定“十四五”收官與“十五五”開局規劃時，有了明確的頂層指引。可以說，這份文件與國內政治議程形成了前后呼應、上下銜接的關系。

值得注意的是，7月底中央政治局會議在部署下半年經濟工作時強調“要協同推進降碳減污擴綠增長”。緊接著，8月初國家發改委等部門密集出臺政策，包括零碳園區建設、能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變等。文件在8月底發布，正是對這一政策節奏的呼應，傳遞出“穩增長不忘調結構”的清晰信號。

國際氣候外交同樣是時機選擇的重要背景。2025年是《巴黎協定》實施的關鍵節點，年底將召開COP30，中國需向國際社會展示履約成效和改革決心。意見明確提出到2030年建立“與國際接軌”的碳市場，并強調加強國際合作、推動碳市場國際互認。這顯然是面向COP30等場合的積極表態。

與此同時，歐盟碳邊境調節機制（CBAM）即將進入實質實施階段，中國出口的鋼鐵、水泥、鋁產品將直接面對碳關稅壓力。此時發布意見，將相關行業納入碳市場并逐步引入有償配額制度，既能幫助企業盡早適應國際規則，也在談判中爭取主動權。這種“對內改革、對外回應”的雙重作用，正是延遲發布到8月的戰略意義之一。

在文件正式發布前后，多個政策與領導講話已與之形成配套：

• 生態環境部陸續發布擴圍行業數據核算、配額清繳通知，為意見落地提供技術支撐。

• 國家發改委出臺《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》，把碳排放控制前移到項目源頭。

• 全國自愿減排市場（CCER）于3月實現首批核證減排量登記并啟動交易，意見隨即明確其與強制市場的協同機制，2025年8月15日生態環境部發布了第三批溫室氣體自愿減排項目方法學征求意見稿

• 生態環境部部長及專家在會議中多次強調擴大覆蓋行業、完善核算核查體系，相關論點隨后被納入文件。

這些前后呼應的政策與講話，共同構成了深化碳市場建設的政策合力。

綜上，文件延遲發布的背后邏輯在于：

• 平衡經濟與轉型：避免在經濟壓力期過早釋放收緊信號，等待穩增長措施落地后再行發布。

• 契合碳市場節奏：配合首次擴圍與履約關鍵期，為年底企業清繳提供頂層動員。

• 銜接國內政治議程：呼應三中全會、中央經濟工作會議精神，為四中全會和“十五五”規劃預熱。

• 回應國際壓力：對接COP30談判和CBAM實施，以行動展示中國的履約誠意和制度準備。

這份文件的延遲發布，釋放的戰略信號是明確的：中國將在穩增長的前提下加快碳市場建設，從“試點探索”邁向“全面建設”，在國內倒逼產業轉型，在國際上提升話語權。未來幾年，隨著配額總量控制、有償分配和國際協同逐步推進，全國碳市場將真正成為推動“雙碳”目標實現的核心機制。

參考文獻

• 《黨的十九大以來大事記》摘錄，中國政府網

• 財聯社，《中辦、國辦指引全國碳市場建設 碳減排、碳檢測方向或受益》

• 新華社，《首次擴圍！全國碳排放權交易市場新增鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業》

• 生態環境部，《關于做好2025年全國碳排放權交易市場有關工作的通知》

• 央視網新聞，《事關全國碳市場建設，中辦、國辦重磅文件對外公布》

• 中國能源報，《全國碳市場由“起步”邁入“全面建設”新階段》

• 中國證監會網站，《中央財辦解讀中央經濟工作會議》

• 生態環境部，《全國碳市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》

• 中國政府網公告，《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》