加快碳市場建設，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，對落實主體減排責任、實現碳排放控制目標、降低行業減排成本具有重要意義。按照國家總體部署，全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）以發電行業為突破口，于2021年7月正式啟動上線交易。三年多來，市場總體運行平穩有序，制度體系日趨完善，以碳市場為核心的中國碳定價機制基本形成。2024年9月8日，生態環境部公開就《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《擴圍方案（征求意見稿）》）征求意見。9月13日，生態環境部正式印發水泥行業、鋁冶煉行業的核算與報告指南等4項技術規范。預計水泥、鋼鐵、電解鋁3個行業共約1500家新增重點排放單位將于2025年底前完成全國碳市場首次履約。屆時，全國碳市場覆蓋溫室氣體排放量將新增30億噸，發電、水泥、鋼鐵、電解鋁4個行業溫室氣體排放量占全國總量的比例將達到約60%。

（來源：電聯新媒 作者：樊東星）

全國碳市場擴圍的背景和意義

是落實黨中央國務院有關決策部署的重要舉措

我國政府高度重視全國碳市場建設，近年來一系列重大會議和重要政策文件就擴大全國碳市場覆蓋范圍（以下簡稱“擴圍”）作出重要部署，習近平總書記在第九次全國生態環境保護大會上發表的重要講話中指出，要“進一步發展碳市場”“穩步擴大行業覆蓋范圍”“建成更加有效，更有活力，更具國際影響力的碳市場”。全國碳市場擴圍工作是貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央國務院關于全國碳市場建設安排的重要舉措。

是加強碳排放控制和實現“雙碳”目標的現實需要

我國碳排放主要集中在發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業，這八個行業溫室氣體排放量占全國總量的比例約75%，全國碳市場目前納入的發電行業溫室氣體排放量占全國總量的比例約40%。全國碳市場上線交易以來，我國在保障發電行業快速發展和能源安全的前提下，積極推動發電行業減排，效果逐步顯現，2023年全國火電碳排放強度較2018年下降2.38%。與此同時，受新冠肺炎疫情等因素影響，部分地區碳減排形勢仍較為嚴峻，完成“十四五”規劃綱要確定的降碳約束性指標仍然任務艱巨，迫切需要進一步加大碳減排力度。將發電、水泥、鋼鐵、電解鋁納入全國碳市場，也就是抓住了全國約60%的溫室氣體排放量，對于進一步壓實企業的碳減排責任、推動企業加強碳排放管理、助力我國“雙碳”目標的實現具有重要現實意義。

是建設有效市場、發揮市場機制功能的重要體現

碳市場的重要功能是通過充分的交易活動發現合理碳價，為企業碳減排提供靈活選擇，在降低全社會減排成本的同時帶動碳減排資源和綠色低碳產業投資實現跨地域、跨行業自由配置和流動，促進經濟社會綠色低碳轉型。全國碳市場目前僅在發電行業重點排放單位之間開展配額現貨交易，我國電力行業總體以央企國企居多，仍處于從“計劃”邁向“市場”的轉型期，行業技術水平和減排成本的差異性總體不高，同樣的行業屬性導致所有交易主體的交易目的雷同、風險偏好相似、市場需求單一，通過市場機制配置碳減排資源和發現碳價功能的作用發揮有限。從國內外碳市場實踐看，將更多高排放行業納入碳市場，有利于在更大范圍實現減排的同時，可為交易市場提供不同減排成本、交易需求和市場預期的交易主體，通過市場主體的差異性進一步帶動市場流動，充分發揮市場在碳減排資源配置中的決定作用。

是促進產業轉型和應對國際碳壁壘的重要途徑

水泥、鋼鐵、電解鋁、石化、化工等行業是我國經濟社會發展的重要支撐，但近年來部分行業整體存在產能過剩、資源綜合利用不足、綠色低碳轉型成本較高等問題。將更多高排放行業納入全國碳市場，有利于通過碳市場配額管理、核算核查、交易履約等機制，倒逼淘汰落后產能，推動釋放先進生產力，推動降低相關行業綠色低碳轉型成本。與此同時，在歐盟碳邊境調節機制（CBAM）啟動等國際新形勢下，將更多高排放行業納入碳市場，有利于推動相關行業企業盡早建立適應國內外新形勢下的碳排放管理體系，通過自身產業結構和能源消費結構的綠色低碳化促進綠色貿易，提升我國在國際碳定價領域的話語權。

《擴圍方案（征求意見稿）》的“變”與“不變”

《擴圍方案（征求意見稿）》包括總體要求、工作目標、實施重點排放單位名錄管理、開展核算報告核查、實施配額管理、保障措施等共6部分內容、13項重點任務。總體來看，《擴圍方案（征求意見稿）》既延續適用了部分發電行業的經驗做法，也結合全國碳市場深化完善方向以及水泥、鋼鐵、電解鋁行業特點和現實情況，在核算邊界、管控氣體、配額分配等要素上進行了制度創新和優化。

積極穩妥的工作節奏不變

碳市場擴圍工作需要妥善處理好發展與減排、長期與短期、國際與國內的關系，為確保全國碳市場擴圍工作平穩有序進行，《擴圍方案（征求意見稿）》延續發電行業全國碳市場建設經驗，按照“邊實施、邊完善”的工作思路，穩步推動擴圍工作。一是分兩個階段做好擴圍工作。在啟動實施階段（2024~2026年），以夯實三個行業碳排放管理基礎、推動重點排放單位熟悉市場規則為主要目標，通過2~3年的建設運行，實現平穩啟動擴圍。在深化完善階段（2027年~），強化激勵約束程度，促進低碳技術創新發展和碳排放資源在更大范圍內優化配置。二是延續“強度控制+免費分配”的分配思路。在啟動實施階段，三個行業均基于碳排放強度控制思路實施配額免費分配。該分配思路與此前全國碳市場第一、第二個履約周期對發電行業的分配思路保持一致，企業所獲的配額數量與產品產量掛鉤，不預設配額絕對總量，不限制企業產能，鼓勵先進企業多生產，較好地處理了經濟發展與降碳的關系。同時，結合國家有關要求，《擴圍方案（征求意見稿）》明確，在深化完善階段，對標行業先進水平優化配額分配方法，推動單位產品產量碳排放強度不斷下降，與國家逐步構建碳排放總量和強度雙控的總體思路保持一致。

強化數據質量的力度不變

數據質量是保證碳市場健康平穩有序的基礎，是碳市場的生命線。保障和提升碳市場的排放數據質量是碳市場健康有序運行的一項長期任務。在此前全國碳市場數據質量管理的經驗基礎上，《擴圍方案（征求意見稿）》從五個方面持續強化水泥、鋼鐵、電解鋁3個行業的碳排放數據質量管理。一是強化數據分級分類管理，推動企業開展對燃料、原輔材料等參數的高質量實測，對不具備實測條件的參數采用規定的缺省值替代實測。二是實施關鍵參數月度存證，利用區塊鏈、大數據等智能化手段及時發現異常數據。三是建立完善三級聯審機制，繼續施行“國家—省—市”三級聯審制度。四是強化監督執法及能力建設，對發現問題拉單掛賬分類處理，通過專項培訓推動企業熟練掌握核算報告與核查規則。五是創新核算方法，不斷提高并細化工序層級活動數據計量、核算、核查要求。

管控氣體種類增加，核算邊界鎖定直接排放

在重點排放單位門檻上，綜合考慮管理成本、行業降碳路徑等因素，《擴圍方案（征求意見稿）》明確水泥、鋼鐵、電解鋁行業與發電行業相同，仍為年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量的單位，但在核算邊界和管控氣體種類上與發電行業有所區別。一是在核算邊界上僅計算直接排放。國際碳市場一般在碳排放核算和配額分配環節中僅計算化石燃料消費直接產生的溫室氣體排放，不考慮外購電力或者熱力等間接產生的溫室氣體排放，以避免總量的重復計算。國內試點碳市場由于規模較小，納入間接排放后在提升區域碳市場管控范圍的同時也使得工業用戶為其電力消費支付間接排放成本，有助于帶動區域市場的電力消費側減排。此次《擴圍方案（征求意見稿）》考慮到未來與國際碳市場規則對接，對水泥、鋼鐵、電解鋁行業均僅管控直接排放。二是覆蓋的溫室氣體種類增加。考慮到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結合各行業尤其是電解鋁行業的溫室氣體排放特點，明確水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳、六氟化二碳。

在配額分配方法上創新性引入績效評價法

在繼續采用基于強度控制實施免費分配配額的基礎上，《擴圍方案（征求意見稿）》首次引入績效評價法，分階段對碳排放強度進行管理。在啟動實施階段，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理，碳排放強度低的企業可通過配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業因配額短缺付出碳排放成本，整個行業配額基本盈虧平衡；充分考慮納入初期企業不熟悉規則、數據質量基礎不牢靠的現狀，按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內，縮小企業間配額“貧富差距”。在深化完善階段，配額分配方法由績效評價法逐步轉向基準法，對標行業先進水平，建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制，推動單位產出碳排放不斷下降。

全國碳市場發展趨勢及企業應對

通過全國碳市場的建設運行，我國已初步摸索出符合中國特色的碳市場框架體系，碳市場在推動我國實現“雙碳”目標中發揮了重要作用，已成為展現我國積極應對氣候變化的重要窗口。水泥、鋼鐵、電解鋁相關重點排放單位參與全國碳市場后，將對全國碳市場交易規模、交易機制等產生一系列影響。一是交易規模增加。雖然目前全國碳市場核算邊界僅包括直接排放，但水泥、鋼鐵、電解鋁參與全國碳市場后，全國碳市場覆蓋溫室氣體排放量仍將新增30億噸，排放量的增加將直接帶來配額分配數量和交易規模的擴大。二是交易主體將更加豐富。水泥、鋼鐵、電解鋁參與全國碳市場后，全國碳市場覆蓋主體將從1個行業2257家重點排放單位增加至4個行業近4000家重點排放單位。隨著未來全國碳市場其他行業的增加、金融機構等非履約主體的逐步引入，交易主體在行業、類型、數量等方面將更加豐富。三是交易需求將更加多元。不同行業減排成本具有一定差異，在市場價格預期和交易決策上具有不同認識，多樣化的交易主體有助于在交易市場中引入不同交易需求，帶動碳減排資源在不同行業之間的高效配置，進一步提升市場活力，促進碳價發現功能發揮，加速產業綠色低碳轉型。

對于此次擴圍涉及的相關企業，尤其是沒有試點碳市場經驗的企業而言，應盡快做好參與全國碳市場的準備，從內部管理、排放數據、能力建設等方面積極應對。一是要高度重視。確保碳排放數據真實完整準確并按照規定時限足額清繳其配額。企業尤其是經營管理層要高度重視，轉變管理思路，順應經濟社會綠色低碳轉型的大趨勢，將碳排放管理納入企業經營戰略，構建適應碳市場實際的碳管理體系，充分依托碳市場這一政策工具帶動企業綠色低碳轉型和高質量發展。二是要嚴把數據質量關。“嚴控、嚴查、嚴罰”是當前及今后碳排放數據質量管理的主軸，《碳排放權交易管理條例》在打擊碳排放數據造假、遏制虛報瞞報碳排放數據等行為方面作出了明確規定，最高法、最高檢修訂出臺的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》也將溫室氣體排放數據造假納入刑事制裁范疇。重點排放單位要落實好對其排放數據真實性、完整性、準確性的主體責任。三是要加強自身能力建設。盡快熟悉核算核查、配額分配、市場交易、清繳履約等政策要求，根據主管部門要求提前做好全國碳排放權注冊登記系統、全國碳排放權交易系統、全國碳排放權交易市場管理平臺的開戶，夯實基礎，逐步制定適應國家總體減排目標和企業自身經營戰略中長期碳排放管理計劃，提升碳資產管理和利用水平，促進企業可持續高質量發展。