10月在北京召開(kāi)的二十屆四中全會(huì)，有一個(gè)重要議題是研究制定“十五五”規(guī)劃。而“十五五”規(guī)劃又有一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，那就是碳排放雙控將納入各級(jí)各地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要之中，并成為約束性指標(biāo)。

從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控（碳排放強(qiáng)度與總量的控制），是中國(guó)能源與環(huán)境政策的一場(chǎng)深刻的結(jié)構(gòu)性變革。這關(guān)乎未來(lái)五年甚至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展路徑的重大轉(zhuǎn)變。

這一制度性變革不僅是“雙碳”目標(biāo)在執(zhí)行層面的深化，更將作為約束性指標(biāo)，直接與各級(jí)地方政府的政績(jī)考核掛鉤，其影響堪比一場(chǎng)能源領(lǐng)域的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

“十四五”馬上結(jié)束，碳排放雙控全面啟動(dòng)的“十五五”即將到來(lái)。在“碳排放雙控”考核下，地方政府要承受穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、降能耗、控碳排三重壓力。

面對(duì)即將到來(lái)的考核“指揮棒”的轉(zhuǎn)向，各地方政府及其下屬的能源投資平臺(tái)（即地方能源國(guó)企）早已聞風(fēng)而動(dòng)，一場(chǎng)圍繞新能源資源的戰(zhàn)略布局與激烈爭(zhēng)奪戰(zhàn)已在全國(guó)范圍內(nèi)悄然打響。

圖說(shuō)：碳排放總量控制制度體系

來(lái)源：王金南

“十五五”時(shí)期（2026-2030年）是中國(guó)實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵五年。因此，政策工具的精準(zhǔn)性和有效性至關(guān)重要。

以前的“能耗雙控”制度，在推動(dòng)節(jié)能提效方面功不可沒(méi)，但也暴露出一些問(wèn)題，例如在某些情況下限制了非化石能源的發(fā)展，未能完全精準(zhǔn)地反映碳減排的實(shí)際成效。

轉(zhuǎn)向“碳排放雙控”，則意味著政策焦點(diǎn)從控制籠統(tǒng)的“能源消耗”轉(zhuǎn)向了控制更為核心的“溫室氣體排放”，這一轉(zhuǎn)變邏輯更為科學(xué)，目標(biāo)也更為明確 。

根據(jù)已發(fā)布的政策信號(hào)，尤其是國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，明確提出“十五五”時(shí)期將全面實(shí)施碳排放雙控制度，并將碳排放強(qiáng)度降低作為約束性指標(biāo)，碳排放總量控制作為輔助 。

為了迎接這一重大考核轉(zhuǎn)變，從國(guó)家到地方的發(fā)展改革部門(mén)已經(jīng)全面動(dòng)員。

目前，各省市發(fā)改委正在緊鑼密鼓地開(kāi)展“十五五”碳排放分析展望工作，主要包括：

歷史數(shù)據(jù)回溯測(cè)算： 對(duì)“十三五”和“十四五”期間的能源消費(fèi)與碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)化回算，評(píng)估過(guò)去兩個(gè)五年規(guī)劃中能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度下降目標(biāo)的完成情況。這需要建立和完善地方層面的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可追溯性 。

未來(lái)情景分析： 基于歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)，對(duì)“十五五”期間本地區(qū)的碳排放趨勢(shì)進(jìn)行多種情景下的分析與預(yù)測(cè)，為設(shè)定科學(xué)合理的減排目標(biāo)提供依據(jù)。

重大項(xiàng)目影響評(píng)估： 對(duì)區(qū)域內(nèi)可能在“十五五”期間上馬的、對(duì)碳排放有顯著影響的重大工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行前瞻性測(cè)算，評(píng)估其對(duì)整體減排目標(biāo)的潛在沖擊。

9月1日正式施行的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查和碳排放評(píng)價(jià)辦法》，取代《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》，從"單一節(jié)能審查"升級(jí)為"節(jié)能審查+碳排放評(píng)價(jià)"的綜合管理體系，也是為此做準(zhǔn)備。

在“碳排放雙控”的新框架下，一個(gè)至關(guān)重要的政策設(shè)計(jì)為地方政府指明了方向：新能源和用作原材料的能源消費(fèi)將不納入能耗和碳排放總量的考核范圍。

這一規(guī)定具有極強(qiáng)的政策引導(dǎo)力。它意味著，地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和推動(dòng)節(jié)能提效的同時(shí)，找到了一條實(shí)現(xiàn)“碳排放雙控”目標(biāo)的高效路徑——大力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。通過(guò)發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源替代化石能源，可以在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、甚至在能源消費(fèi)總量有所增長(zhǎng)的情況下，有效降低區(qū)域的碳排放總量和強(qiáng)度。

近期，內(nèi)蒙古、山西、江西、浙江等多個(gè)省份相繼發(fā)布了本省的“碳排放雙控制度體系工作方案”，其核心思路無(wú)不指向壓減化石能源消費(fèi)、大力發(fā)展非化石能源 。

在新的考核體系下，發(fā)展新能源不再僅僅是能源部門(mén)的行業(yè)任務(wù)，而是事關(guān)地方政府發(fā)展全局和政績(jī)考核的戰(zhàn)略性任務(wù)。

地方能源集團(tuán)的強(qiáng)勢(shì)入局，正在深刻地改變中國(guó)新能源市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局。

過(guò)去，新能源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域主要由“五大四小”等中央電力國(guó)企主導(dǎo)。而如今，手握地方資源、享受政策傾斜且“財(cái)大氣粗”的地方能源國(guó)企，正成為一股不可忽視的新生力量。

可以預(yù)見(jiàn)，“十五五”期間，隨著碳排放雙控考核的正式落地和全面鋪開(kāi)，地方能源國(guó)企在新能源領(lǐng)域的爭(zhēng)奪和布局只會(huì)更加激烈。

在地方集團(tuán)高歌猛進(jìn)的背后，一些現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)和潛在的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)。

一是并網(wǎng)消納的物理瓶頸。新能源資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，最終依賴于電網(wǎng)的并網(wǎng)與消納。然而，在許多地區(qū)，新能源裝機(jī)的爆發(fā)式增長(zhǎng)已經(jīng)開(kāi)始超前于電網(wǎng)的建設(shè)和升級(jí)速度。并網(wǎng)消納能力不足、系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力短板、跨省跨區(qū)交易壁壘等問(wèn)題日益突出 。

2024年的數(shù)據(jù)顯示，部分省份的棄光率已然高企，例如西藏的棄光率達(dá)到驚人的34.4%，青海為9.7%，甘肅為8.7% 。這種“建而不用”或“發(fā)而不用”的情況，不僅造成了巨大的資源浪費(fèi)，也對(duì)電站的實(shí)際收益構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

二是大規(guī)模并購(gòu)的財(cái)務(wù)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。地方國(guó)企在短時(shí)間內(nèi)投入巨額資金進(jìn)行并購(gòu)，雖然能迅速做大資產(chǎn)規(guī)模，但也伴隨著顯著的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這包括盡職調(diào)查不充分可能導(dǎo)致的“踩雷”風(fēng)險(xiǎn)，以及未來(lái)電價(jià)下行、綠證價(jià)格波動(dòng)等帶來(lái)的收益不確定性風(fēng)險(xiǎn) 。比如最近就發(fā)生多起地方國(guó)資收購(gòu)案引發(fā)的官司。

三是央地企業(yè)的協(xié)調(diào)與博弈問(wèn)題會(huì)日益增多。在項(xiàng)目指標(biāo)分配、電網(wǎng)接入資源、土地資源等有限資源方面，央地企業(yè)之間的博弈日趨激烈 。如何建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免因無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的資源錯(cuò)配和內(nèi)耗，將是未來(lái)行業(yè)健康發(fā)展需要解決的重要課題。

 “碳排放雙控”考核體系，無(wú)疑是中國(guó)能源和環(huán)境治理領(lǐng)域一次里程碑式的制度創(chuàng)新。它通過(guò)重塑地方政府的考核“指揮棒”，正以前所未有的力量，驅(qū)動(dòng)著一場(chǎng)由地方政府主導(dǎo)、地方能源國(guó)企為主角的、大規(guī)模的新能源資源布局運(yùn)動(dòng)。這支關(guān)鍵力量，將深刻影響中國(guó)能源轉(zhuǎn)型的速度與格局。