10月24日，十四屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》。本次修訂，在推進(jìn)海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度建設(shè)、加強(qiáng)海洋生物多樣性保護(hù)、嚴(yán)格海域排污許可管理、強(qiáng)化海洋垃圾污染防治以及陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)等方面，有許多亮點(diǎn)，中國環(huán)境報(bào)專訪了上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院院長唐議、副教授張燕雪丹，對(duì)此次法律修訂亮點(diǎn)進(jìn)行解讀。

中國環(huán)境報(bào)：海洋環(huán)境問題表現(xiàn)在海里，根子在陸地上。此次修訂進(jìn)一步強(qiáng)化了陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系，可以解決海洋生態(tài)保護(hù)工作中的哪些難點(diǎn)問題？

唐議：“表現(xiàn)在海里，根子在陸地上”這句話說得非常好。我國監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，我國海洋污染物約80％都來自陸地，河口地區(qū)如長江口、珠江口、杭州灣等都是海水水質(zhì)污染嚴(yán)重的區(qū)域。這種嚴(yán)重的污染，與我國陸地和海洋在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、涉海建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可管理方面的銜接協(xié)調(diào)不足有密切關(guān)系，例如在制定地表水的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)海洋環(huán)境質(zhì)量要求考慮不足，造成海洋局部存在較嚴(yán)重污染。

本次《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂，提出了“陸海統(tǒng)籌、綜合治理”的基本原則，并將“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)”作為海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度的基礎(chǔ)，對(duì)于加強(qiáng)海洋污染防控、減緩海洋生態(tài)破壞和提高綜合治理水平極為重要。具體而言，本次修訂加強(qiáng)了陸海之間在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方面的制度協(xié)調(diào)，可以更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合治理。規(guī)劃上，全國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、利用海洋資源或者從事影響海洋環(huán)境的建設(shè)活動(dòng)都要符合國土空間規(guī)劃“一張圖”，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定海洋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，包括制定監(jiān)測(cè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施，發(fā)布公報(bào)并定期組織對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，這些對(duì)于建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的治理體系具有重要意義。

其次，對(duì)于過去入海排污口多、亂、缺乏監(jiān)管的狀況，修訂后的法律要求生產(chǎn)單位嚴(yán)格按照排污許可規(guī)定進(jìn)行登記、管理、監(jiān)測(cè)，將之納入更加規(guī)范化的管理。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)上，則不再區(qū)分海岸工程和海洋工程，要求按照相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定執(zhí)行，使建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)更加規(guī)范。

最后，關(guān)于區(qū)域聯(lián)動(dòng)，這是本次修訂最重要的成果之一。海洋與陸地不同，海上邊界往往存在不清，污染流動(dòng)具有跨區(qū)域的特征，區(qū)域聯(lián)動(dòng)可以很好地通過資源整合與共享，提高海洋突發(fā)生態(tài)環(huán)境污染事件的處置能力，并將相鄰海域作為一個(gè)整體，采取更加有成效的措施。渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃的成功實(shí)施就是這方面的一個(gè)例證。

中國環(huán)境報(bào)：此次修法是一次較為系統(tǒng)的修訂，進(jìn)一步推進(jìn)海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度建設(shè)，理順執(zhí)法管理體制，明晰職責(zé)邊界，在根子上解決“九龍治水”、各自為政的老問題，請(qǐng)您談?wù)剬?duì)此次修訂的看法？

張燕雪丹：“九龍治水”是個(gè)老問題，但我們不能簡單地認(rèn)為海洋環(huán)境監(jiān)督管理做不好，就是因?yàn)榇嬖谔啾O(jiān)管部門。海洋生態(tài)環(huán)境本身在客觀上需要多個(gè)方面的治理，涉及很多部門，這是不可避免的。“九龍治水”本身不是問題，問題在于部門之間權(quán)責(zé)邊界是否清晰，以及部門之間是否有順暢、有效的合作與協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，要能圍繞海洋環(huán)境治理中的主要問題、重點(diǎn)問題形成合力，而不是各自為政，更不能相互沖突。

從這一方面來看，本次修訂有較多的調(diào)整，與2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革保持了一致，增加了國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)于海洋工程和海上傾倒廢棄物的監(jiān)管職能；明確國務(wù)院自然資源主管部門組織海域、海岸和海島的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目；授權(quán)海警機(jī)構(gòu)對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境污染損害、自然保護(hù)地海岸線向海一側(cè)保護(hù)利用等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，明確規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染及污染事故的監(jiān)督管理權(quán)限，并規(guī)定了國務(wù)院發(fā)展改革、水行政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)和草原等部門在海洋環(huán)境保護(hù)方面的職能。

此修訂在很多具體治理事務(wù)上也明確了職能分工，這對(duì)于更好地構(gòu)建海洋環(huán)境污染防控的制度體系奠定了很好的基礎(chǔ)。最為重要的是，對(duì)于一些涉及多個(gè)部門的事項(xiàng)，明確規(guī)定了協(xié)調(diào)部門和協(xié)作內(nèi)容，如重點(diǎn)海域綜合治理方案的確定，海洋監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的共享，重大海上突發(fā)環(huán)境事件或事故的應(yīng)急、調(diào)查和處理，以及海洋傾倒區(qū)的劃定等。

中國環(huán)境報(bào)：距離上次修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》已過去6年，此次修訂規(guī)定，嚴(yán)格海域排污許可管理，強(qiáng)化入海排污口監(jiān)管，對(duì)未來海洋生態(tài)保護(hù)將起到哪些積極作用？

張燕雪丹：根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)，我國對(duì)日排污水量大于或等于100噸的457個(gè)入海排污口監(jiān)測(cè)顯示，綜合排污口污水排放量最大，其次為工業(yè)排污口和生活排污口，排放的主要污染物包括石油類、總氮、總磷、六價(jià)鉻、鉛、汞、鎘等。入海排污口的監(jiān)管主要存在著底數(shù)不清、分類不明、責(zé)任主體不確定、缺乏監(jiān)測(cè)、整治不到位等問題，這與監(jiān)督管理主體和制度缺位有重要關(guān)系。本次修訂明確將排放工業(yè)廢水、醫(yī)療污水，城鎮(zhèn)污水納入排污許可證管理，對(duì)于排污口規(guī)范化管理意義重大。同時(shí)，要求按照相關(guān)規(guī)定規(guī)范排污口設(shè)置，加強(qiáng)現(xiàn)有排污口的排查和整治清理。本次修訂也進(jìn)一步明確了監(jiān)督管理主體，要求沿海縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污口類別、責(zé)任主體，組織有關(guān)部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各類入海排污口進(jìn)行排查整治和日常監(jiān)督管理，這有利于實(shí)施中將監(jiān)管責(zé)任落地落實(shí)。

中國環(huán)境報(bào)：修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了海洋垃圾污染防治。此次修訂為何要強(qiáng)化海洋垃圾污染防治？修訂后的條款可以解決哪些現(xiàn)有問題？

張燕雪丹：海洋垃圾包括了海漂垃圾、岸灘垃圾和海底垃圾。海洋垃圾不同于陸上垃圾，以泡沫、塑料繩、塑料碎片、塑料薄膜、塑料瓶等為主。這些垃圾雖然不是我們通常定義的污染物，但難以降解，海洋生物和鳥類會(huì)誤食塑料，威脅生命；一些塑料還會(huì)變成微小的塑料顆粒，形成更加難以治理的污染，危害更大。鑒于其持久的危害性，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14．1將塑料垃圾密度作為衡量海洋污染的重要指標(biāo)。

我國由于人口密度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)水平不斷提升，海洋垃圾呈現(xiàn)增長趨勢(shì)。為遏制這一趨勢(shì)，本次修訂對(duì)海洋垃圾防治進(jìn)行了專門規(guī)定，要求沿海縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)其管理海域的海洋垃圾污染防治，建立從接收、清理垃圾到監(jiān)測(cè)、處置的全鏈條監(jiān)管。這將進(jìn)一步推進(jìn)沿海省市根據(jù)本地情況制定更為具體、詳細(xì)的法規(guī)或規(guī)章，在多個(gè)環(huán)節(jié)遏制海洋垃圾的數(shù)量，包括防止更多垃圾進(jìn)入海洋，通過建立管控區(qū)域攔截、收集、打撈已經(jīng)進(jìn)入海洋的垃圾，并對(duì)打撈后的垃圾進(jìn)行處理，最終形成閉環(huán)治理。

中國環(huán)境報(bào)：新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》以專章的形式對(duì)海洋生態(tài)生物多樣性保護(hù)做出規(guī)定，防止海洋資源開發(fā)對(duì)對(duì)海洋生物多樣性的破壞，具體增加哪些新的內(nèi)容？

唐議：相較于之前的版本，本次修訂第一次使用了“海洋生物多樣性”的條文措辭，增加了生物多樣性保護(hù)的較多內(nèi)容。概括地講，海洋生態(tài)保護(hù)一章中多數(shù)條款都包含生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容。比較突出的有：

首先，明確規(guī)定“國家加強(qiáng)海洋生物多樣性保護(hù)”。針對(duì)我國目前對(duì)于海洋生物多樣性本底情況不清楚的問題，要求加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和遺傳資源的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估。同時(shí)，提出建設(shè)“海洋生態(tài)廊道”的要求。“生態(tài)廊道”是黨的十九大提出的任務(wù)，要求“構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”，是保護(hù)陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要抓手。本次修訂將之寫入法律，明確在海洋環(huán)境保護(hù)中也要針對(duì)典型、代表性的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行完整保護(hù)，維護(hù)其生態(tài)服務(wù)功能。

其次，基于對(duì)紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地等生態(tài)系統(tǒng)在海洋生物多樣性保存方面重要性的理解，明確將海藻場(chǎng)、海草床寫入具有典型性、代表性的生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)其加以特殊保護(hù)。

第三，明確規(guī)定國務(wù)院自然資源部分統(tǒng)籌負(fù)責(zé)海洋生態(tài)修復(fù)，對(duì)于遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)開展以自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的修復(fù)，重點(diǎn)考慮改善生境、恢復(fù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能。

第四，明確開發(fā)海洋和海岸帶資源過程中要加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)。雖然在文本中未規(guī)定具體措施，但為下一步在工程建設(shè)項(xiàng)目、開砂采礦、漁業(yè)捕撈等活動(dòng)中加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)提供了重要依據(jù)。

第五，明確建立海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，并對(duì)補(bǔ)償方式進(jìn)行列舉，包括了縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償手段的轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)業(yè)扶持等。同時(shí)，還規(guī)定了沿海地方各級(jí)人民政府落實(shí)補(bǔ)償資金用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

第六，規(guī)定了通過水生生物增殖放流、投放人工魚礁、種植海藻場(chǎng)、海草床等具體措施恢復(fù)海洋生物多樣性。另一方面，則規(guī)定嚴(yán)格防控引入外來有害生物，破壞本區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。

第七，除了針對(duì)生物物種和遺傳資源，法律還要求加強(qiáng)自然岸線、河口地區(qū)等重要生物生境的保護(hù)，包括制定河口生態(tài)修復(fù)和其他保護(hù)措施方案，進(jìn)行綜合監(jiān)測(cè)等。

最后，對(duì)于作為保護(hù)生物多樣性極為重要的海洋自然保護(hù)區(qū)，不再在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中單獨(dú)規(guī)定，而是將之作為自然保護(hù)地體系建設(shè)的一部分，在國家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園的多級(jí)保護(hù)地制度體系下進(jìn)行規(guī)范。