2024年1月5日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《中華人民共和國能源法（草案）》，決定提請全國人大常委會(huì)進(jìn)行審議。

從2006年1月24日，由原國家能源辦、國家發(fā)展改革委等十五家單位組成的《能源法》起草組正式成立，到如今“走出”國務(wù)院，提請全國人大常委會(huì)審議。作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的《能源法》，一直都備受關(guān)注。

如今，再度回歸公眾視野的《能源法》，將會(huì)對我國能源行業(yè)發(fā)展起到什么作用，碳達(dá)峰碳中和背景下《能源法》有何特殊意義？圍繞相關(guān)問題，記者近日采訪了北方工業(yè)大學(xué)副教授、中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副秘書長陳興華；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授、中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副秘書長張小平；同濟(jì)大學(xué)副教授、中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)理事蘇苗罕。他們曾在不同階段參與《能源法》起草工作。

為能源發(fā)展提供針對性的制度設(shè)計(jì)

中國環(huán)境報(bào)：2024年1月5日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將《中華人民共和國能源法（草案）》提請全國人大常委會(huì)，有何重大意義？國家在碳達(dá)峰碳中和背景下出臺《能源法》，有何特殊意義？

張小平：國務(wù)院2021年10月印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，把“健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)”作為實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)的“政策保障”，其具體內(nèi)容之一就是“推動(dòng)能源法、節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等制定修訂”。出臺能源法，是構(gòu)建有利于綠色低碳發(fā)展的法律體系的重要組成部分，對于在法治軌道上推進(jìn)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，貫徹能源安全新戰(zhàn)略，促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，均具有重要的意義。

陳興華：當(dāng)前，現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入創(chuàng)新升級期，呈現(xiàn)出能源系統(tǒng)多元化迭代、能源產(chǎn)業(yè)智能化升級、能源供需多極化格局等特征，要求進(jìn)一步增強(qiáng)能源供應(yīng)鏈安全性和穩(wěn)定性、推動(dòng)能源生產(chǎn)消費(fèi)方式綠色低碳變革、提升能源產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。能源領(lǐng)域面臨的新形勢要求有一部《能源法》賦予戰(zhàn)略目標(biāo)方向穩(wěn)定的法律地位，為能源發(fā)展提供針對性的制度設(shè)計(jì)，從而帶來有效的法律支撐。

同時(shí)，能源領(lǐng)域碳排放的治理成效直接決定了雙碳目標(biāo)是否能夠順利實(shí)現(xiàn)。能源轉(zhuǎn)型帶來的間接減排功效以及針對能源領(lǐng)域開展的直接減排措施，需要有一部《能源法》發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的功能，鏈接生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法，從而實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同效應(yīng)《能源法》起草自2006年以來至今已經(jīng)近20年的時(shí)間，如今終于“走出”國務(wù)院，提請全國人大常委會(huì)審議，可謂是取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

蘇苗罕：實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的政策目標(biāo)，需要綜合運(yùn)用多種政策工具。2024年1月5日國務(wù)院第23次常務(wù)會(huì)議通過的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，通過規(guī)范碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)，加強(qiáng)對溫室氣體排放的控制。但是，碳排放權(quán)交易作為一種政策工具，也有其局限，只能適用于特定的溫室氣體種類和行業(yè)范圍、重點(diǎn)排放單位。

考慮到化石能源的消耗是溫室氣體排放的重要來源，能源政策需要與應(yīng)對氣候變化政策協(xié)調(diào)并進(jìn)。《能源法》對于提高能源效率，發(fā)展可再生能源、核能、氫能等清潔低碳能源，推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定既覆蓋能源行業(yè)，也覆蓋消耗能源的其他眾多行業(yè)，既覆蓋重點(diǎn)排放單位，也覆蓋普通用戶，可以成為應(yīng)對氣候變化的重要推動(dòng)力。

對能源行業(yè)面臨的新問題予以全面綜合應(yīng)對

中國環(huán)境報(bào)：20年來，沒有一部《能源法》，我國的能源行業(yè)也取得了巨大的發(fā)展成就。那么，能源行業(yè)的發(fā)展，究竟是否需要一部《能源法》？

陳興華：能源行業(yè)的發(fā)展離不開立法支撐。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，具有基礎(chǔ)性、綜合性地位的《能源法》長期缺位，已經(jīng)成為我國能源法律體系的明顯缺陷，制約了能源法律體系結(jié)構(gòu)自身功能的發(fā)揮。能源行業(yè)近二十年的發(fā)展更多仰賴于能源體制改革釋放的紅利。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，各方利益更加錯(cuò)綜復(fù)雜，再加上現(xiàn)代能源體系帶來的更多綜合性問題以及碳達(dá)峰碳中和提出的新挑戰(zhàn)，這些都迫切呼吁有一部《能源法》對能源行業(yè)面臨的新問題予以全面綜合應(yīng)對。

張小平：這個(gè)問題，涉及對能源行業(yè)發(fā)展與能源法的關(guān)系的認(rèn)識。世界范圍內(nèi)的比較研究表明，在能源行業(yè)是較為集中的結(jié)構(gòu)的情況下，可以出現(xiàn)以政策為主的發(fā)展模式。如果能源行業(yè)是比較分散的結(jié)構(gòu)，則需要法律制度作為支撐。

我國能源行業(yè)的發(fā)展，在不同能源種類或不同能源部門中，其行業(yè)集中程度不同。例如，在較早進(jìn)行市場化改革的行業(yè)，例如煤炭，很早就有了《煤炭法》；在仍然維持集中體制的行業(yè)，例如石油，目前仍無統(tǒng)一或?qū)ｉT的《石油法》。從這個(gè)視角來看，之所以需要一部《能源法》，至少是基于兩個(gè)原因：第一，隨著能源行業(yè)整體的市場化改革邁過某個(gè)臨界點(diǎn)，政策主導(dǎo)的行業(yè)發(fā)展模式難以為繼，迫切需要法律穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)、固根本，協(xié)調(diào)能源發(fā)展中各種復(fù)雜的利益關(guān)系，合理配置相關(guān)權(quán)利義務(wù)；第二，目前的各項(xiàng)單行法已經(jīng)解決了能源行業(yè)發(fā)展中的一些問題，但是一些整體的、全局性的問題以及各項(xiàng)單行法之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，必須由一部專門的能源基本法來解決。

蘇苗罕：我國已經(jīng)成為世界上最大的能源生產(chǎn)消費(fèi)國。當(dāng)前，國家能源戰(zhàn)略和政策的表述主要存在于行政規(guī)定，規(guī)范層級不高，對于能源開發(fā)利用主體而言“能見度”不高，行為指引功能不彰，上升為法律之后，有助于提供更穩(wěn)定的政策預(yù)期。

我國能源消費(fèi)總量增加的同時(shí)，能源對外依存度也在提高。我國是世界第二大石油消費(fèi)國，第三大天然氣消費(fèi)國，原油對外依存度超70%，天然氣對外依存度超過40%。能源安全直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全和國家安全，因此，需要在法律制度上未雨綢繆，通過能源儲備、預(yù)測預(yù)警和應(yīng)急等制度設(shè)計(jì)，防范能源供應(yīng)中斷。

中國環(huán)境報(bào)：全國人大常委會(huì)審議過程一般是怎樣的？《能源法》預(yù)計(jì)在多久后能夠正式出臺？

蘇苗罕：按照《立法法》的規(guī)定，立法程序分為全國人大立法程序和全國人大常委會(huì)立法程序兩種類型。前者適用的對象是“基本法律”，即屬于由全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；后者適用于其他法律的制定和修改，或者對“基本法律”的部分補(bǔ)充和修改。能源法適用何種程序，需要根據(jù)其定位而有所不同。如果作為基本法律，就需要適用全國人大立法程序；反之，則適用全國人大常委會(huì)立法程序。《能源法》適用何種程序，取決于其法律定位。個(gè)人認(rèn)為適用全國人大常委會(huì)立法程序的可能性更大。

張小平：除了《立法法》中關(guān)于程序的規(guī)定，還要留意一個(gè)地方：按照《全國人大常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)一般每兩個(gè)月舉行一次”。換言之，一年之中，常委會(huì)要召開六次會(huì)議。因此，除非出現(xiàn)仍有巨大問題需要進(jìn)一步研究而暫不表決的情形，預(yù)期《能源法》會(huì)在較短的時(shí)間內(nèi)正式出臺。

陳興華：最順利的情況下，《能源法》經(jīng)過三審表決通過，從大多數(shù)法律草案三審?fù)ㄟ^的周期來看，從半年到兩年不等。也有特殊情況，如節(jié)約能源法草案經(jīng)過常委會(huì)四次會(huì)議審議，歷時(shí)兩年半才表決通過。同時(shí)也需要注意，從理論上講，《能源法》也存在著被終止審議的可能。2023年8月，本屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議就審議通過了全國人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于終止審議行政訴訟法修正草案的報(bào)告。歷史上，1999 年4 月，第九屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議閉幕會(huì)上，關(guān)于修改公路法的決定草案因沒有獲得過半數(shù)贊成票而未被通過。

對能源轉(zhuǎn)型等發(fā)展方向進(jìn)行立法宣示

中國環(huán)境報(bào)：《能源法》即將出臺，對正在進(jìn)行的《可再生能源法》修改、《生態(tài)環(huán)境法典》編纂有何影響？

陳興華：《能源法》規(guī)定的是能源領(lǐng)域偏宏觀的事項(xiàng)，條款都比較原則，必要情況下會(huì)有和各專項(xiàng)立法重復(fù)的情況，但是不會(huì)有沖突。《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《電力法》《煤炭法》等法律的修改如果能在《能源法》出臺之前完成，那么《能源法》對照進(jìn)行調(diào)整即可。如果這些法律修改在《能源法》出臺之后，那么也是需要進(jìn)行對照調(diào)整。

十四屆全國人大常委會(huì)在公布的立法規(guī)劃已經(jīng)把編纂《生態(tài)環(huán)境法典》列入了一類項(xiàng)目。目前，全國人大常委會(huì)正在穩(wěn)步、有序地積極研究推進(jìn)《生態(tài)環(huán)境法典》編纂工作。《能源法》和《生態(tài)環(huán)境法典》各自立法目標(biāo)、調(diào)整內(nèi)容都存在著很大差異，所以，《能源法》的出臺對《生態(tài)環(huán)境法典》的編纂沒有太大影響。不過，如果《能源法》順利出臺，《生態(tài)環(huán)境法典》如有涉及能源的部分，需要根據(jù)最新出臺法律進(jìn)行調(diào)整。

張小平：在理論上，能源法和環(huán)境法從功能角度有著較為清晰的界分。但是，考慮到能源活動(dòng)對環(huán)境產(chǎn)生的巨大影響，近年來出現(xiàn)了能源法的“綠化”傾向，在其中增加一些關(guān)于清潔生產(chǎn)、清潔消費(fèi)等方面的規(guī)定。特別是“雙碳”目標(biāo)本身就包含著強(qiáng)烈的環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對氣候變化的意涵，因此，在《能源法》中能源的清潔生產(chǎn)、清潔消費(fèi)作出規(guī)定是一個(gè)必然的選擇。正在起草的《生態(tài)環(huán)境法典》中，就“綠色低碳發(fā)展”專門設(shè)編，對清潔生產(chǎn)、綠色流通、綠色消費(fèi)等作出體系性的規(guī)定。《生態(tài)環(huán)境法典》中的規(guī)定和《能源法》中的相關(guān)規(guī)定應(yīng)為一般法和特別法的關(guān)系。

蘇苗罕：可再生能源法（修改）的提請審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位是全國人大環(huán)資委，而能源法的提請審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位是國務(wù)院。因?yàn)椴皇峭患覇挝黄鸩荩赌茉捶ǎú莅福放c《可再生能源法（修改）》在法律條文上如何協(xié)調(diào)，則可能因全國人大常委會(huì)的議程安排不同而存在變數(shù)。如果可再生能源法的修改只是小幅修改（即“修正”）而非全面修改（即“修訂”），而能源法又可能難以快速出臺，全國人大常委會(huì)則可能會(huì)安排先行審議可再生能源法的修改，這時(shí)《能源法》的制定對于《可再生能源法》的修改影響就比較有限。

《能源法》在本屆全國人大常委會(huì)完成立法程序的可能性高于《生態(tài)環(huán)境法典》編纂。《能源法》目前已有相對成熟的草案，而《生態(tài)環(huán)境法典》目前尚處于積極研究階段。而且，《生態(tài)環(huán)境法典》編纂需要對已有的生態(tài)環(huán)境法律體系進(jìn)行系統(tǒng)梳理和整合，法典編纂的工作量可能遠(yuǎn)大于能源法的制定工作。

中國環(huán)境報(bào)：《能源法》出臺后，將會(huì)影響到哪些主體？

陳興華：《能源法》規(guī)范的主體十分廣泛，包括相關(guān)政府部門、相關(guān)企業(yè)等市場主體以及普通公眾。比如，對于相關(guān)政府部門來說，《能源法》一方面賦予政府部門相應(yīng)的管理（宏觀）和監(jiān)管（微觀）權(quán)力；另一方面，也會(huì)對政府部門設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。對于相關(guān)企業(yè)來說，《能源法》對能源轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代能源體系建設(shè)等能源發(fā)展方向進(jìn)行了立法宣示，對能源市場的公平競爭原則、投資產(chǎn)權(quán)保護(hù)等進(jìn)行了立法確認(rèn)，這些都會(huì)為企業(yè)發(fā)展指明穩(wěn)定的目標(biāo)方向。同時(shí)，《能源法》中也會(huì)設(shè)置相關(guān)企業(yè)的義務(wù)性條款，不同企業(yè)需要依法承擔(dān)各自的法定義務(wù)，比如有的企業(yè)需要承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)、有的企業(yè)需要承擔(dān)能源儲備的義務(wù)。

張小平：《能源法》作為能源基本法，其中有大量高度概括的一般性規(guī)定，涉及能源領(lǐng)域的各個(gè)方面，影響到能源行業(yè)的所有參與主體、包括政府部門、能源企業(yè)和作為消費(fèi)者、監(jiān)督者的社會(huì)公眾。同時(shí)，《能源法》中一般性規(guī)定，往往要通過行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件再具體化。所以，《能源法》對主體權(quán)利義務(wù)的影響，又具有間接性的特點(diǎn)。

蘇苗罕：能源法的出臺，將會(huì)影響到每個(gè)個(gè)人和組織。首先，國民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)都涉及能源開發(fā)利用，能源行業(yè)的各類企業(yè)在市場準(zhǔn)入、市場競爭等方面都會(huì)受到《能源法》的調(diào)整。其次，能源是每個(gè)個(gè)人賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。國家健全能源普遍服務(wù)機(jī)制，保障公民獲得基本能源供應(yīng)和服務(wù)。最后，能源開發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)督管理也需要依法進(jìn)行。從國家能源戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃的制定，到能源市場的準(zhǔn)入許可、價(jià)格制定、市場監(jiān)管，再到相關(guān)的監(jiān)督管理和執(zhí)法措施，《能源法》勾勒了完整的制度框架。