近日，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》（國發〔2024〕12號，以下簡稱《行動方案》）。國家發展改革委負責同志就《行動方案》有關情況回答了記者提問。

問：請介紹一下《行動方案》出臺的背景和意義。

答：節能降碳是推進碳達峰碳中和、加快發展方式綠色轉型的重要抓手。習近平總書記高度重視節能降碳，多次作出重要指示批示，強調要一以貫之堅持節約優先方針，更高水平、更高質量地做好節能工作，用最小成本實現最大收益。

“十四五”以來，各地區各有關部門深入貫徹黨中央、國務院決策部署，落實全面節約戰略，完善能源消耗總量和強度調控，扎實推進節能降碳取得顯著成效。初步測算，扣除原料用能和非化石能源消費量后，“十四五”前三年，全國能耗強度累計降低約7.3%，在保障高質量發展用能需求的同時，節約化石能源消耗約3.4億噸標準煤、少排放二氧化碳約9億噸。但與此同時，受新冠疫情等因素影響，全國能耗強度降低仍滯后于時序進度，部分地區節能降碳形勢較為嚴峻，完成“十四五”規劃《綱要》確定的節能降碳約束性指標，任務仍然艱巨。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，錨定“十四五”節能降碳目標任務，加大節能降碳攻堅力度，分領域分行業實施節能降碳專項行動，更好發揮節能降碳的經濟效益、社會效益和生態效益，為實現碳達峰碳中和目標奠定基礎，國家發展改革委會同有關方面研究起草了《2024—2025年節能降碳行動方案》，經國務院常務會議審議通過后，近日由國務院印發。

問：《行動方案》提出了哪些工作目標？

答：在全面梳理、系統分析、深入測算的基礎上，《行動方案》提出了單位國內生產總值能源消耗降低、單位國內生產總值二氧化碳排放降低、規模以上工業單位增加值能源消耗降低、非化石能源消費占比、重點領域行業節能降碳量等具體目標。

2024年，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規模以上工業單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達到18.9%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸。

2025年，非化石能源消費占比達到20%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸。

問：《行動方案》部署了哪些重點任務？

答：《行動方案》圍繞能源、工業、建筑、交通、公共機構、用能設備等重點領域和重點行業，部署了節能降碳十大行動。

一是化石能源消費減量替代行動。加強煤炭清潔高效利用，推動煤電低碳化改造和建設。嚴格實施大氣污染防治重點區域煤炭消費總量控制，重點削減非電力用煤。優化油氣消費結構，加大非常規油氣資源規模化開發。

二是非化石能源消費提升行動。加大非化石能源開發力度，提升電網對可再生能源的消納能力。大力發展儲能、微電網、虛擬電廠、車網互動。強化綠證交易與節能降碳政策銜接，大力促進非化石能源消費。

三是鋼鐵行業節能降碳行動。加強鋼鐵產能產量調控，深入調整鋼鐵產品結構，大力推進廢鋼循環利用，支持發展電爐短流程煉鋼。加快節能降碳改造，加強氫冶金等低碳冶煉技術示范應用。

四是石化化工行業節能降碳行動。強化石化產業規劃布局剛性約束，合理調控產能規模。實施能量系統優化，推廣先進技術和節能設備，加快石化化工行業節能降碳改造和工藝流程再造。

五是有色金屬行業節能降碳行動。優化有色金屬行業產能布局，大力發展再生金屬產業。嚴格新上項目能效和環保準入，推進存量項目節能降碳改造和用能設備更新。

六是建材行業節能降碳行動。嚴格落實水泥、平板玻璃產能置換政策，嚴格新增建材項目準入，大力發展綠色建材。優化建材行業用能結構，推動原料低碳化替代。

七是建筑節能降碳行動。加快建造方式轉型，嚴格執行建筑節能降碳強制性標準，推廣使用綠色低碳建材。結合城市更新行動、老舊小區改造等加快推進建筑節能改造。強化建筑運行管理。

八是交通運輸節能降碳行動。推進低碳交通基礎設施建設，提升交通樞紐場站用能電氣化水平。推動交通運輸裝備低碳轉型，加快發展多式聯運，推動重點行業清潔運輸。

九是公共機構節能降碳行動。嚴格實施公共機構節能降碳評價考核，探索能耗定額預算制度。實施公共機構節能降碳改造和用能設備更新，推進煤炭消費減量替代。

十是用能產品設備節能降碳行動。提升重點用能產品設備能效先進水平、節能水平和準入水平，推動重點用能設備更新升級，加快數據中心節能降碳改造。加強廢舊產品設備循環利用。

問：《行動方案》對完善節能降碳管理機制提出了哪些要求？

答：《行動方案》圍繞評價考核、節能審查、重點用能單位節能降碳管理、節能監察、統計核算等5個方面，提出了完善節能降碳管理機制的具體要求。

一是強化節能降碳目標責任和評價考核。落實原料用能和非化石能源不納入能源消耗總量和強度調控等政策，細化分解各地區和重點領域、重點行業節能降碳目標任務。嚴格實施節能目標責任評價考核，加強節能降碳形勢分析。

二是嚴格固定資產投資項目節能審查和環評審批。加強節能審查源頭把關，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。建立重大項目節能審查權限動態調整機制，加強節能審查事中事后監管。嚴格落實建設項目環境影響評價制度。

三是加強重點用能單位節能降碳管理。建立重點用能單位節能管理檔案，開展重點領域能效診斷，加強節能降碳改造和用能設備更新項目儲備。實行重點用能單位化石能源消費預算管理。

四是加大節能監察力度。加快健全省、市、縣三級節能監察體系，加強節能法律法規政策標準監督檢查。到2024年底，各地區完成60%以上重點用能單位節能監察；到2025年底，實現重點用能單位節能監察全覆蓋。

五是加強能源消費和碳排放統計核算。建立與節能降碳目標管理相適應的能耗和碳排放統計快報制度，提高數據準確性和時效性。夯實化石能源、非化石能源、原料用能等統計核算基礎。積極開展以電力、碳市場數據為基礎的能源消費和碳排放監測分析。

問：如何推動《行動方案》各項任務有效落實？

答：《行動方案》提出了健全制度標準、完善價格政策、加強資金支持、強化科技引領、健全市場化機制、實施全民行動等6方面工作舉措，為落實節能降碳目標任務提供支撐。

一是健全制度標準。推動修訂節約能源法、固定資產投資項目節能審查辦法、重點用能單位節能管理辦法、節能監察辦法等法規制度。結合推動大規模設備更新和消費品以舊換新，加快強制性節能標準制修訂，擴大覆蓋范圍。

二是完善價格政策。完善能源價格機制，深化新能源上網電價市場化改革，研究完善儲能價格機制。綜合考慮能耗、環保績效水平等因素，完善高耗能行業階梯電價制度。深化供熱計量收費改革，有序推行兩部制熱價。

三是加強資金支持。發揮政府投資帶動放大效應，推動擴大有效投資，支持節能降碳改造和用能設備更新。落實好有利于節能降碳的財稅政策，豐富綠色金融產品和服務，為符合條件的節能降碳項目提供支持。

四是強化科技引領。推進節能降碳關鍵共性技術攻關和推廣應用，深化綠色低碳先進技術示范工程建設。修訂發布綠色技術推廣目錄，積極培育重點用能產品設備、重點行業企業和公共機構能效“領跑者”，發揮標桿引領作用。

五是健全市場化機制。積極推廣“一站式”節能綜合服務模式。推進用能權有償使用交易。穩妥擴大全國碳市場覆蓋范圍，健全碳排放配額分配機制。有序推進溫室氣體自愿減排交易市場，加快建設綠證交易市場。

六是實施全民行動。加大節能降碳工作宣傳力度，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，提升全民節能降碳的思想自覺和行動自覺。完善媒體和公眾監督制度，營造人人、事事、時時參與節能降碳的新風尚。

專家解讀之一 | 強化節能降碳目標引領 積極穩妥推進碳達峰碳中和

節能降碳是生態文明建設的重要內容，是促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現高質量發展的必由之路。近日，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》（國發〔2024〕12號，以下簡稱《行動方案》），對推動完成“十四五”節能降碳目標、助力實現碳達峰碳中和具有重要意義。

一、緊扣當前形勢，系統部署推進

《行動方案》是推動完成“十四五”節能降碳目標的重要部署。節能降碳是破解資源環境約束、推動綠色低碳高質量發展的重大舉措。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二次會議上強調，“要一以貫之堅持節約優先方針，更高水平、更高質量地做好節能工作”。《行動方案》立足當前形勢，緊抓主要矛盾，突出重點領域，細化今明兩年節能降碳量化目標，明確重點領域行業節能降碳任務，將對打好“十四五”節能降碳工作“收官戰”，推動經濟社會高質量發展發揮重要引領作用。

《行動方案》為繼續做好“十五五”節能降碳工作奠定實踐基礎。當前，我國已開啟邁向第二個百年奮斗目標的新征程，錨定建成社會主義現代化強國目標，意味著我國國民經濟還將持續發展、人民生活水平還將大幅提升，需要充足能源予以支撐保障。《行動方案》堅決貫徹黨中央、國務院關于節能降碳重大決策部署，認真總結實踐經驗，提出了結構節能、技術節能、管理節能等相應細化措施，將為加強經濟社會發展能源保障、如期實現2030年前碳達峰目標夯實政策基礎。

《行動方案》為推動能耗雙控轉向碳排放雙控創造積極條件。黨的二十大報告提出“完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度”。《行動方案》深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持先立后破，優化完善能源消耗總量和強度調控，健全碳排放雙控配套制度，突出化石能源消費減量要求，引導非化石能源消費提升，嚴格新上項目管理，加強重點領域行業能效管控，強化節能事中事后管理約束。相關政策有利于推動能耗雙控向碳排放雙控轉變的銜接過渡，為持續做好碳達峰碳中和工作奠定更加堅實的制度基礎。

二、強化目標引領，明確各項任務

“十一五”以來，我國強化能源消耗總量和強度調控，堅決遏制不合理能源消費，有力保障高質量發展用能需求。“十四五”前三年，我國節能降碳工作取得顯著成效，但受新冠疫情等因素影響，能耗強度降低指標完成有所滯后，完成五年規劃目標任務艱巨。《行動方案》堅持問題導向和目標導向，科學精準提出“十四五”后兩年節能降碳目標任務。一是優化能源消費結構。提出到2024年非化石能源消費占比達到18.9%左右，2025年非化石能源發電量占比達到39%左右、非化石能源消費占比達到20%左右等量化目標，推動清潔能源消費提升。二是深化節能降碳挖潛。提出今后兩年通過實施重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約1億噸標準煤、減排二氧化碳約2.6億噸的目標，部署工業、建筑、交通、公共機構等重點領域節能降碳改造具體任務。三是強化評價考核機制。嚴格實施節能目標責任評價考核，將非化石能源消費量、重點領域行業節能改造量納入考核范疇，強化央企節能降碳目標考核。四是完善用能預算管理。實施重點用能單位化石能源消費預算管理，推行新上項目非化石能源消費承諾，將可再生能源電力消納責任權重分解至重點用能單位，提升節能降碳精細化管理水平。

三、緊抓重點領域，實施十大行動

當前，我國鋼鐵、有色、石化、化工、建材等行業仍有超過10%的產能能效低于基準水平，大量老舊建筑缺乏節能措施、運行管理缺失，亟需以點帶面、系統推進，推動能源利用效率提升。《行動方案》準確把握全社會能源消耗主要環節。一方面，針對重點用能領域、重點工業行業、重要用能設備等方面節能降碳短板弱項，系統部署節能降碳十大行動，以定量定性相結合的方式設定細化目標，提出產業結構調整、用能結構優化、工藝技術提升、節能降碳改造、用能設備更新等針對性任務舉措。另一方面，將節能降碳改造與擴大有效投資、老舊小區改造、大規模設備更新和消費品以舊換新等有機結合，以發展新質生產力為導向促進節能降碳，推動傳統產業轉型升級，培育壯大高能效的新興產業，充分發揮節能降碳的經濟效益、社會效益和生態效益。

四、夯實工作基礎，加強支撐保障

近年來，我國持續完善節能降碳規制標準體系，但能源和碳排放統計核算基礎仍較薄弱，法律法規標準體系有待健全，各類激勵約束政策和市場化機制需進一步強化。《行動方案》部署基礎能力建設，完善支撐保障體系。法規標準方面，推動修訂節約能源法，完善節能審查辦法、節能監察辦法、重點用能單位管理辦法。加快節能標準制修訂，加強能源消費和碳排放統計核算。配套政策方面，強調在落實好既有節能降碳財稅政策基礎上，加快完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策體系，加大對科技創新推廣、節能降碳改造和用能設備更新等支持力度。管理機制方面，推動建立重大項目節能審查權限動態調整機制，統籌推進項目節能審查和碳排放評價，強化新上項目源頭把關。強化重點用能單位能源利用狀況報告、能效診斷、節能監察等工作，把事中事后監管落到實處。市場化機制方面，推進用能權有償使用和交易，穩妥推進全國碳市場和自愿減排交易市場建設，加快建設綠證交易市場。